Les dérogations en matière d’urbanisme : quel bilan ?

Réalisé par: Abdelghani Kerroumi

Chercheur au Centre

Introduction
Depuis plusieurs décennies l’organisation de l’espace constituait l’une des préoccupations majeures des pouvoirs publics. En effet, les premiers textes s’étant intéressés à la création des outils et du dispositif législatif permettant une organisation et un aménagement conforme de l’espace datent de 1914. Par la suite d’autres textes se sont succédés. Il s’agit principalement de la loi n° 12-90 relative à l’urbanisme promulguée par le dahir n° 1-92-31 du 17 juin 1992, du dahir n° 1-60-063 du 25 Juin 1960 relatif au développement des agglomérations rurales, de la loi n° 25-90 relative aux lotissements, groupes d’habitations et morcellements, promulguée par le dahir n° 1-92-7 du 17 juin 1992 et du dahir portant loi n° 1-93-51 du 10 Septembre 1993 instituant les agences urbaines.
Ces textes régissant la planification urbaine, tout en étant des outils et moyens de rationalisation de la gestion urbaine et de l’utilisation du sol présentent des difficultés multiples au niveau de leur mise en œuvre en raison notamment de la rigidité des documents d’urbanisme et la lourdeur des procédures face aux pressions que subissent les territoires et l’importance des besoins de la croissance urbaine.
Ainsi, face à la rigidité des documents d’urbanisme et la lourdeur de la procédure de leur modification et leur révision, et en vue d’introduire plus de souplesse et de transparence dans l’instruction des projets d’investissement soumis à l’examen des services de l’urbanisme, les autorités publiques marocaines concernées ont procédé à l’octroi de dérogations en matière d’urbanisme pour des projets d’investissement.
En vue d’expliciter cette pratique, nous proposons dans une première section un aperçu relatif au cadre juridique régissant l’exception en matière d’urbanisme, puis dans une seconde section nous mettons l’accent sur le bilan de cette pratique à travers l’étude de ces avantages et ses limites. Quant à la troisième section, elle essaye de voir si les dérogations constituent toujours une nécessité pour la promotion de l’investissement.

Section 1 : Dispositif juridique régissant la procédure dérogatoire

Au Maroc, la pratique de la dérogation est mise en œuvre dans le cadre de circulaires ministérielles. Il s’agit de deux circulaires du Ministère de l’Aménagement du Territoire, de l’Environnement, de l’Urbanisme et de l’Habitat n° 254 du 12 février 1999 et n°622 du 08 mai 2001, et deux autres circulaires interministérielles n°3020/27 du 04 mars 2003 et n°10098/31 du juillet 2010.
En effet, la première circulaire a instauré une commission ad-hoc au niveau du Ministère de l’urbanisme qui a pour responsabilité le traitement les dossiers d’investissement litigieux qui n’ont pas pu recevoir un avis favorable auprès des agences urbaines concernées, ainsi que les dossiers qui auront fait l’objet de divergence d’appréciation entre les différents services du Ministère. Cette expérience a montré ces limites en raison de l’affaiblissement du rôle des commissions locales chargées de l’instruction des dossiers d’investissement d’une part, et l’importance des dossiers soumis à l’approbation de ladite commission, d’autre part. Pour surmonter cet handicap, la circulaire de 2001 a opté pour l’instruction des dossiers par la commission locale concernée et la soumission des seuls dossiers relatifs aux grands projets, qui n’ont pas pu faire l’objet de consensus au niveau local, à l’appréciation de la commission ad hoc centrale.
Afin de donner plus de crédibilité à la procédure dérogatoire, une 3ème circulaire conjointe du Ministère chargé de l’Urbanisme et du Ministère de l’Intérieur est émise en 2003. Cette circulaire a stipulé la création d’une commission régionale de dérogation chargée de l’étude des demandes de dérogation en matière d’urbanisme sous la présidence de Wali de la région. Les décisions d’octroi des dérogations se font à l’unanimité des membres de la commission, et elles portent uniquement sur les projets d’investissement ayant des retombés économique, social et urbanistique et préservant les monuments historiques, l’aspect esthétique des villes ainsi que le cachet traditionnel des villes impériales.
Toutefois, la pratique effective de la dérogation a révélé certaines dérives, notamment la spéculation foncière, la réalisation d’autres projets sur les terrains réservés aux équipements publics et sur les terrains à haut potentiel agricole .
En 2010, afin de verrouiller d’avantage la procédure en la rendant nominative, une nouvelle circulaire est produite sous le numéro 10098/31. Celle-ci stipule fermement qu’aucune dérogation ne portera sur les terrains destinés aux équipements publics, aux espaces verts, aux voies d’aménagement, aux périmètres irrigués, aux zones inondables ou à risques et aux zones à protéger. De même, elle a clarifié les critères d’éligibilité des projets en les limitant aux projets d’investissement à caractère touristique, industriel, artisanal et de services, ainsi qu’aux projets d’habitat social et aux opérations de lutte contre l’habitat insalubre

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Section 2 : Les forces et les faiblesses de la procédure dérogatoire

Le bilan de la pratique des dérogations en matière d’urbanisme reste mitiger. Si la procédure dérogatoire a permis de donner vie à un certain nombre de dossier d’investissement ayant certainement un intérêt d’ordre général ou économique, elle a par contre des retombées négatives sur l’espace urbain.
Forces de la procédure dérogatoire
Selon l’étude menée par le Conseil Economique, Social et Environnemental,13222 projets, soit 110 projets traités en moyenne par mois, ont été examinés par la commission compétente en matière d’instruction des demandes de dérogation durant la période allant de mars 2003, date d’application de la circulaire interministérielle n°3020/27 , et jusqu’à la fin de 2013. Sur ces 13222 projets, 7578 ont reçu un accord de principe, soit 58%, contre 4150 demandes ayant un avis défavorable . Ces chiffres évoquent le rôle prépondérant qu’a joué la procédure dérogatoire dans la dynamisation de l’économie nationale. Ainsi durant cette période, l’estimation établie du montant d’investissement global déclaré et qui pourrait provenir de la réalisation des 7578 projets ayant eu un accord de principe, dépasse les 583 milliards de dirhams. Les grandes villes ont détenu plus de 58% du montant d’investissement global à l’échelle nationale .
Ces résultats peuvent être attribués dans l’ensemble aux assouplissements en matière de planification urbaine qu’a permis la procédure dérogatoire. Celle- ci a pour effet également de permettre à un certain nombre de communes de bénéficier de l’aménagement de nombreux équipements publiques (écoles, hôpitaux, espaces de jeux…).
En bref, on peut résumer les principaux apports de la procédure dérogatoire sur le territoire national dans ce qui suit :
• l’encouragement des projets d’investissement ayant des retombés sur les plans économique à travers la dynamisation économique, la création des postes d’emploi et le drainage des investissements étrangers ; social par le biais de réalisation de programmes d’habitat social et des équipements publics ; et urbanistique en permettant la réalisation des infrastructures hors-sites et des projets ayant une valeur ajoutée dont bénéficiera le site (espaces verts,…) ;
• l’accompagnement efficace de la réalisation des politiques sectorielles et l’amélioration de l’attractivité d’investissement dans quelques régions.
• La correction d’éventuelles incohérences des documents d’urbanisme et la concrétisation des visions plus adaptées aux réalités et aux besoins des sites et des agglomérations ;
• L’économie du temps en permettant l’obtention des autorisations de lotir dans des délais raisonnables;
• la réaffectation d’une multitude de terrains qui ont été réservés par les documents d’urbanisme aux équipements publics et qui n’ont pas été utilisés ;
• la réalisation de centaines d’équipements socio-collectifs.
Faiblesses de la procédure dérogatoire
Parmi les limites de la dérogation en matière d’urbanisme reste sa faible assise juridique, puisqu’elle est basée seulement sur des circulaires ministérielles. Cela a conduit au développement de pratiques abusives en la matière.
Ainsi, d’après l’avis du Conseil Economique, Social et Environnemental (CESE), les types de dérogation les plus sollicités à savoir les changements de zonage et les changements des coefficients d’occupation et d’utilisation du sol ont accentué la pression et la convoitise des espaces libres et du foncier public qui devient sujet à spéculation .
Aux problèmes de spéculation foncière engendrés par la pratique de la dérogation, l’avis de CESE évoque également d’autres problèmes, dont on peut extraire ce qui suit :
• la remise en cause des grandes orientations et des dispositions de documents d’urbanisme. Ainsi, ils perdent toute leur force de loi et se réduisent à de simples documents consultatifs ;
• la domination d’une approche fragmentaire du développement territorial qui porte préjudice à la planification urbaine ;
• la réalisation d’autres projets sur les terrains réservés aux équipements publics et sur les terrains à haut potentiel agricole ;
• l’absence de mécanismes de suivi et d’évaluation de mise en œuvre des projets objet de dérogation ;
• le traitement différencié des projets d’investissement d’une région à l’autre en raison du traitement et de l’interprétation différenciée de la procédure par les commissions locales ;
• Le risque de surexploitation des équipements et de réduction des espaces publics par la diminution, voire l’élimination, des espaces réservés aux équipements publics ;
• les surcoûts d’équipements de base non prévus à supporter par les collectivités locales et les pouvoirs publics ;
• La densification des tissus existants, sans prise en considération des besoins de la population en services publics, entraînant une dévalorisation du paysage urbain de certains tissus ;
• L’influence négative du mode de gouvernance locale par suite de la gestion des projets au cas par cas sans vision partagée par tous les acteurs.

Section 3 : la procédure dérogatoire est-elle encore nécessaire ?

Certes la dérogation a permis de débloquer plusieurs projets ayant des retombées socio-économiques importantes. Cependant, son impact négatif sur la gestion et la planification urbaine la remet en cause. En se référant à des expériences sur le plan international en la matière, on constate que des pays comme la France et le Canadan’ont recouru à ce système que dans certains cas très limités . Ainsi en France, le législateur a imposé le respect des options d’aménagement définies par les documents d’urbanisme. Il stipule par conséquent que la dérogation ne peut porter que sur des petites adaptations pour des considérations techniques. Au Canada la demande de dérogation ne peut être examiné que si elle est mineure ne nécessitant pas la modification du plan d’urbanisme.
Au Maroc, le Conseil Economique, Social et Environnemental dans son avis sus-mentionné a vivement recommandé de renoncer à la dérogation telle qu’elle est pratiquée actuellement. Ainsi, il a demandé à ce que : « la gestion urbaine devrait être repensée dans un dispositif juridique, institutionnel et juridictionnel précis. Les mesures d’assouplissement sont à prévoir, mais elles doivent être suffisamment verrouillées. A cet égard, il y a lieu d’entreprendre les adaptations mineures ou les usages conditionnels comme moyens de réajustement technique à des situations concrètes nuisant à la constructibilité d’un terrain. Il est nécessaire de prévoir la correction des petites imperfections des documents d’urbanisme et d’éviter le rejet des demandes de construire pour des considérations légères » .
De surcroit, il a stipulé qu’ : « il sera judicieux d’éviter le recours démesuré à la dérogation en adoptant un système de planification urbaine flexible, cohérent et rationnel » .
Conclusion :
En guise de conclusion, on peut étayer que la procédure dérogatoire est acceptable si elle se limite à des adaptations tellement mineures et techniques. Toutefois, au cas où ces adaptations deviennent majeures, et la gestion urbaine dérogatoire l’emporte sur les modes de planification et de gestion urbaine, de même que la gestion administrative par circulaires remet en cause le caractère général des lois et des règlements, c’est donc le développement économique et social durable qui sera affecté.
Il s’avère donc nécessaire d’entamer une nouvelle étape concrétisant l’abandon de la dérogation démesurée au profit d’une série de réajustements et de réformes d’ordres juridiques, institutionnels, techniques et organisationnelles qui permettent d’introduire plus de flexibilité dans les documents d’urbanisme, comme alternative à la gestion administrative des dérogations et d’adapter les règles et les orientations d’aménagement aux politiques publiques et aux évolutions socio-économiques.

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