La Gestion axée sur les résultats  et ses applications au Maroc.

La Gestion axée sur les résultats et ses applications au Maroc.

Abdelghani KERROUMI

(Chercheur au CHDI)

La Gestion axée sur les résultats (GAR) est un nouveau mode de gestion qui ambitionne de rendre efficace la dépense publique. Pour cela, son principe consiste à établir une liaison étroite entre les résultats escomptés ou souhaités et les moyens mis en œuvre.

En fait, cette nouvelle approche a vue ses premières applications dans les pays anglo-saxons. Puis, elle s’est étendue à la plupart des pays du monde.  Toutefois, les résultats de sa mise en œuvre ont révélé des rythmes inégaux. Si certains pays ont pu mobiliser leurs administrations publiques à la philosophie de la gestion axée sur les résultats  à travers la substitution de la logique de résultats à la logique de moyens, d’autres au contraire sont loin d’atteindre cet objectif.

A travers le cas marocain on peut se poser la question suivante: jusqu’à quel degré l’administration publique marocaine est prescrite à la culture de la GAR ? Autrement dit, les autorités publiques marocaines ont-elles pu transformer ou reformuler notre système de gestion et de budgétisation en conformité avec l’approche précitée  afin de rendre plus efficace les projets, programmes et politiques publiques ?

Afin de répondre à ces questions, nous proposons tout d’abord de définir la GAR, ses origines ainsi que les principales causes ayant dicté son adoption, et ensuite d’essayer de se focaliser sur les tentatives et les efforts fournis par l’administration publique marocaine en vue d’orienter son mode de gestion et de budgétisation vers la culture des résultats.

Qu’est ce qu’on entend par la GAR ?

Sans prétendre couvrir la totalité des définitions de la GAR, nous retenons trois définitions issues de  la littérature concernant ce domaine et élaborées par des Organismes Internationaux :

  1. Selon l’Agence Canadienne de Développement International (ACDI), la GAR est « un moyen d’améliorer l’efficacité et la responsabilité de la gestion en faisant participer les principaux intervenants à la définition de résultats escomptés, en évaluant les risques, en suivant les progrès vers l’atteinte de ces résultats, en intégrant les leçons apprises dans les décisions de gestion et les rapports sur le rendement ». [1] 
  2. Selon le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD), la GAR est «une stratégie ou méthode de gestion appliquée par une organisation pour veiller à ce que ses procédures, produits et services contribuent à la réalisation de résultats clairement définis ».  [2]
  3. Selon l’Organisation de Coopération et de Développement Économique (OCDE), la GAR est « un mode de gestion centré sur les résultats à obtenir, une stratégie générale de gestion visant à modifier la façon dont fonctionnent les institutions, en mettant l’accent sur les moyens d’améliorer leur efficacité c’est-à-dire d’obtenir des résultats».[3]

A partir de ces définitions, on peut déduire un certain nombre de composantes communes qui font de la GAR un nouvel outil indispensable pour l’amélioration de l’efficacité et de la responsabilité des organisations et des institutions. Il s’agit en effet d’une nouvelle gestion mettant l’accent notamment sur:

  • L’optimisation de l’utilisation des ressources matérielles, financières et humaines afin d’améliorer leur efficacité pour obtenir des résultats clairement définis;
  • L’orientation des efforts des différents partenaires d’un projet vers l’atteinte de résultats précis ;
  • La reddition des comptes comme moyens d’améliorer l’efficacité des institutions;
  • La planification comme outil permettant à travers l’analyse de situations problématiques de définir un ensemble d’objectifs, d’activités et d’extrants en vue d’atteindre des résultats bien définis;
  • La définition d’un certain nombre d’indicateurs permettant de mesurer les résultats obtenus ;
  • Le changement du mode de fonctionnement des organisations et institutions en vue d’améliorer leur efficacité pour atteindre les résultats escomptés.

Origines de la GAR

C’est sous l’impulsion de l’Organisation de Coopération et de Développement Économique (OCDE)que le nouveau mode de gestion centré sur les résultats a vu le jour, et ce vers le milieu des années 90[4]. En effet, après une phase d’expérimentation des pays comme les Etats-Unis (1993), le Québec (2000) et la France (2001) ont adopté des lois instituant la gestion par les résultats [5].Par suite, la GAR a fait l’objet de deux tables rondes internationales dont la première en mai 2002 à Monterry au Mexique et la deuxième en février 2004 à Marrakech au Maroc en vue d’assurer la réalisation des objectifs du millénaire pour le développement. Aujourd’hui, cette approche de gestion est au cœur des systèmes de gestion des programmes/projets et des finances tant publiques que privées dans le monde entier. Les gouvernements ainsi que les organisations nationales qu’internationales se sont attachés davantage aux résultats des programmes de développement et à la manière dont ils peuvent contribuer à les améliorer.

Causes ayant dictées le recours à la GAR 

Le recours à la GAR est dicté par la concordance à la fois de facteurs externes et internes des Etats.

En effet, sur le plan international, l’interdépendance accrue des États, la mondialisation des marchés et de la production ainsi que le contrôle citoyen de l’action publique ont imposé le dépassement des systèmes de gestion classiques basés sur les intrants, les activités et les extrants vers des systèmes de gestion modernes se focalisant sur l’amélioration de la performance et la réalisation de résultats.

Pour les pays en développement, en plus des facteurs susmentionnés d’autres facteurs ont imposé le recours à la GAR, il s’agit essentiellement des pressions exercées par les organisations internationales comme la Banque mondiale, l’ONU et  l’OCDE pour réinventer les politiques gouvernementales en vue  d’assurer l’efficacité de l’aide au développement.

Sur le plan interne, plusieurs facteurs ont imposé le dépassement de modèle d’organisation bureaucratique et la réorientation vers un nouveau mode de management public. Il s’agit entre autres de la demande accrue de services de la population et des partenaires, de la Précarité des finances publiques, et des exigences plus grandes des populations envers le secteur public considéré comme incapable de répondre aux attentes des citoyens, excessivement bureaucratique, gros consommateur de ressources, inefficace et prestataire de services ne répondant plus à l’évolution des besoins et des préférences [6].

Après avoir définir la GAR, ses origines et les principales causes ayant dictées son adoption par la plupart des pays et des organisations, nous tenterons dans ce qui suit de jeter un regard sur les efforts déployés par notre pays en la matière.

Efforts fournis par le Maroc en matière d’instauration de  la GAR

S’inscrivant depuis les années 90 dans un processus de réformes dans les domaines politique, économique et social, le Maroc s’est engagé à partir des années 2000 dans une réforme budgétaire participative et progressive. A cet égard, on peut distinguer trois principales phases. La première phase, débutant  en 2001, et qui est marquée par l’adoption de l’approche de la globalisation des crédits. La seconde phase, concordant avec le lancement de la loi de finance de 2008, et qui consiste à mettre en œuvre une nouvelle approche budgétaire basée sur la performance et les résultats. Et enfin, la phase actuelle caractérisée par la mise en circuit du projet de réforme de la loi organique relative à la loi de finances, et qui aspire permettre au Maroc de s’inscrire dans le vaste mouvement international de modernisation des finances publiques.

Globalisation des crédits :

L’approche de la globalisation des crédits, relevant de la première phase de la réforme budgétaire au Maroc, consiste à conférer aux ordonnateurs une plus grande marge de manœuvre dans l’utilisation des crédits mis à leur disposition, tout en les responsabilisant en matière de réalisation d’objectifs prédéfinis mesurés par des indicateurs chiffrés. Pour cela, les ordonnateurs et leurs sous-ordonnateurs peuvent procéder à des virements entre lignes d’un même paragraphe à l’intérieur des chapitres du budget général, des budgets des services de l’Etat gérés de manière autonome relatifs aux dépenses de matériel et dépenses diverses et aux dépenses d’investissement, et des comptes spéciaux du Trésor et ce, sans l’intervention préalable du Ministère chargé des Finances, en contrepartie de leur engagement à réaliser des objectifs prédéfinis mesurés par des indicateurs chiffrés[7].

Approche budgétaire basée sur la performance et les résultats :

La mise en œuvre de l’approche budgétaire basée sur la performance et les résultats a pour ambition de veiller à l’efficacité de la dépense publique à travers l’adoption d’un certain nombre de mesures dont notamment le renforcement de la programmation budgétaire tri-annuelle et de la déconcentration budgétaire, la simplification des procédures de la dépense publique ainsi que l’adaptation de son contrôle à la logique de résultats [8].

  • S’agissant de la programmation budgétaire tri-annuelle : Elle a pour objectif de donner plus de clarté aux choix stratégiques en incitant les départements ministériels à adopter des instruments de programmation indicative qui s’étalent sur trois années et qui sont mise à jour annuellement pour les adapter à l’évolution de la conjoncture. Ces instruments, appelés  « cadres de dépenses à moyen terme » (CDMT), doivent  assurer la déclinaison des stratégies sectorielles et des programmes d’action au niveau de la loi de finances. Autrement dit, ils ont pour vocation d’établir un lien entre les objectifs stratégiques arrêtés par le gouvernement et le budget de l’année [9].
  • Concernant le renforcement de la déconcentration budgétaire : Il a pour support la contractualisation qui consiste en l’établissement de contrats objectifs/moyens entre les services centraux d’un ministère et ses services déconcentrés dans l’objectif de renforcer l’autonomie des gestionnaires locaux d’une part, et de les responsabiliser  en vue de veiller à la réalisation des objectifs qui leur sont assignés et à la gestion des crédits qui leur sont alloués, d’autre part. Ces contrats fixent les moyens nécessaires à l’atteinte des objectifs sur la base du Cadre de Dépenses à Moyen Terme et font l’objet  de comptes rendus annuels de la performance établis par les services déconcentrés pour rendre compte des performances réalisées [10].
  • La simplification des procédures de la dépense publique et l’adaptation de son contrôle à la logique de résultats, quant à eux, passent par l’adoption d’une procédure claire et transparente et le remplacement progressive du contrôle a priori en vigueur par un contrôle d’accompagnement et a posteriori basé sur l’appréciation des performances [11].
    • Ainsi, dans le souci de la simplification des procédures, le contrôle des engagements de dépenses s’exerce de trois manière : soit par un visa donné sur la proposition d’engagement de dépenses ; soit par une suspension du visa de la proposition d’engagement de dépenses avec renvoi au service ordonnateur des dossiers d’engagement non visés, aux fins de régularisation ; soit enfin par un refus de visa motivé [12].
    • De même dans le souci de l’instauration d’un contrôle a posteriori axé sur l’évaluation des résultats et des performances avec une responsabilisation accrue des ordonnateurs à travers la prise en charge progressive de l’exercice du contrôle de régularité par le biais de la mise en place d’organes internes d’inspection, de contrôle et d’audit efficaces, les autorités publiques ont procédé à la prise de mesures d’ordre institutionnelles et réglementaires. Ainsi sur le plan institutionnel, on assiste au  début de l’année 2006 à la fusion du Contrôle Général des Engagements de Dépenses et de la Trésorerie Générale du Royaume. De même, sur le plan réglementaire, il a été institué un contrôle modulé de la dépense consistant en un contrôle allégé des dépenses des services ordonnateurs qui disposent d’un système de contrôle interne leur permettant de s’assurer d’un certain nombre de contrôles aux stades de l’engagement et de l’ordonnancement. [13]

Vers l’adoption d’une nouvelle loi organique relative à la loi de finances :

La phase actuelle est caractérisée par la tendance vers la consécration de la réforme budgétaire au niveau de la loi organique relative à la loi de finances. C’est ainsi que le nouveau projet de loi organique relative à la loi de finances, soumis dernièrement au parlement pour vote, prévoit de nouvelles dispositions portant essentiellement sur trois axes fondamentaux à savoir l’amélioration de la gestion des finances publiques, la consolidation des principes et règles financiers et le renforcement de la transparence des finances publiques, ainsi que le renforcement du contrôle parlementaire sur les finances publiques.

Pour réunir les conditions de réussite de cette nouvelle phase de réforme, le projet de loi propose l’adoption d’une approche pragmatique, progressive et participative. Pragmatique dans le sens où elle privilégie la capitalisation sur les acquis jaillis des expériences pilotes menées au niveau des départements ministériels. Progressive dans le sens où la mise en application des nouvelles dispositions s’étale sur une période de cinq années débutant à partir de la publication de la loi organique au bulletin officiel. Et enfin participative à travers l’implication des différents départements ministériels dans la conception et la mise en œuvre des nouvelles instruments.  

En guise de conclusion, il faut souligner que la  réussite de la réforme budgétaire dépendra largement des mesures d’accompagnement qui seront mises en place sur plusieurs plans. Il s’agit de la communication et de la sensibilisation autour de la réforme. Il s’agit aussi  de  la formation et de l’assistance des gestionnaires, de la capacité de développement de systèmes d’information fiables, ainsi que de l’amélioration de la qualité du management interne des départements ministériels pour l’orienter vers le pilotage par les résultats. De même,  cette réussite de la réforme dépendra de la qualité de son pilotage et du degré d’engagement politique en sa faveur [14].

A noter enfin que malgré l’importance que revêt la réforme budgétaire, l’instauration de la GAR dépend également de degré de son appropriation par l’ensemble des acteurs publics. Autrement dit la modernisation de la  gestion publique est une affaire de tous.

 

Notes

[1]  La Gestion axée sur les résultats à l’ACDI : Guide d’introduction aux concepts et aux principes, ACDI, 1999.

[2] Programme des nations unies pour le développement, « Guide du suivi et de l’évaluation axés sur les résultats », Bureau de l’évaluation du PNUD 2002, page 9.

[3] Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), «RBM in the development cooperation agencies: a review of experience», document du Comité d’aide au développement (CAD) (février 2000), version adaptée.

[4] Pierre Cliche, Gestion budgétaire et dépenses publiques, Presses de l’Université du Québec, 2009, page 165.

[5] Mazouz, B, Gestion par résultats. In L. Côté et J. & F. Savard (Éd.), Dictionnaire encyclopédique de l’administration publique, 2012.

[6]  Abdellah BOUHRIBA, le Nouveau Management Public dans l’Administration Marocaine : cas de la Trésorerie Générale du Royaume, Mémoire du Cycle Supérieur en Gestion Administrative, Ecole Nationale d’Administration, promotion 2003-2005, page : 15.

([7]) Article 17 bis du décret n° 2-01-2676 du 31 décembre 2001 modifiant et complétant le décret n°2.98.401 du 26/04/1999 relatif à l’élaboration et à l’exécution des lois de finances du 26 avril 1999. 

([8])  Note de présentation du projet de loi de finances pour l’année 2008, page 54.

([9]) Ministère des finances et de la privatisation, Cadre de dépenses à moyen terme –CDMT-, guide méthodologique, juin 2006 ;

[10] Brahim Arjdal, intervention lors du séminaire international symposium « The Changing Role of Parliaments in the Budget Process: Experiences of PUIC Countries and EU Member States », 23-25 September 2010. 

[11]  Article 2 du décret n° 2.07.1235 du 5 kaada 1429 (4 novembre 2008) relatif au contrôle des dépenses de l’Etat, B.O. n° 5684 du 20 novembre 2008.

[12]  Article 5 de même décret.

[13]  Article 12 de même décret.

[14]  Brahim Arjdal, op.cit, page 9.

Cet article a 1 commentaire

  1. Article essaye de presenter de manière synthétique l’approche GAR en liaison avec l’evolution de le configuration des finances publiques, je remercie l’auteur pour son effort et je souhaite qu’il consacre son prochain article aux difficultés de mise en oeuvre de la GAR en vue de nous donner son avis quant au démarche à suivre pour une introduction plus appropriée de la GAR.

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